科層制又稱理性官僚制或官僚制。他是由德國社會學家馬克斯·韋伯提出。科層制的主要特征是：
　　① 內部分工，且每一成員的權力和責任都有明確規定。
　　② 職位分等，下級接受上級指揮。
　　③ 組織成員都具備各專業技術資格而被選中。
　　④ 管理人員是專職的公職人員，而不是該企業的所有者．
　　⑤ 組織內部有嚴格的規定、紀律、并毫無例外地普遍適用。
　　⑥組織內部排除私人感情，成員間關系只 是工作關系．
　　一、以合理性作為科層論的學理預設“合理性”（rationality）或“合法性”（legitimacy ）是韋伯政治社會學的中心概念。可以說，他的政治理論實際上是圍繞著這兩個概念展開的，是對它們的進一步引申與發揮。合理性是韋伯科層理論的重要學理預設。
　　韋伯認為任何一種合乎需要的統治都有著合理性基礎。既然科層制能夠穩定地運作，并且呈現出等級制的權力矩陣關系，它必然也是以某種合理性作為其實現前提的。他認為，科層制是特定權力的施用和服從關系的體現。具有特殊內容的命令或全部命令得到特定人群服從的可能性可稱為“統治”，此處的統治不包括純粹暴力的控制，因而統治看來更多地限于自愿的服從。自愿的服從又是以形成個人價值氛圍的“信仰體系”為基礎的，作為個人，他必得深刻認同信仰體系，才能取得行動的一致性、連續性而不致導致內心的緊張，并最終獲得自愿的服從。韋伯把個人自愿服從的體系視為合理性或合法性體系，從而他對一個體系的認識排除了價值判斷。也就是說，合理性并不表現在事實的好壞之分，而是存在于看它是否被人們在信仰上認可，或者說，個人對一種秩序保持了它是一種合法秩序的信念，這就是這個秩序的“正當性”（validity）或它之所以存在的合理性。在正當性信念的支持之下，任何來自權威的命令都會得到個人的遵從，而不論這些命令是否來自統治者個人，或通過契約、協議產生的抽象法律條文、規章等命令形式。
　　這樣一個合法性來源或正當性信念可以分為兩大類別。一類是主觀的正當性，包括情感的正當性（多表現為情緒的接近、親和）、價值合理性的正當性（相信一個秩序體現了個人的美學、倫理或其他價值）、宗教的正當性（來自于對救贖需要秩序這一看法的認可）；第二類是所謂客觀的正當性，包括習慣的正當性（對已經成為過程或重復出現的事實的默認，以及心理學意義上可表述為主要來自于外部壓力的從眾心理）、法律的正當性（對法律體系無論是出于內心的抑或外在的服從）。在這五種正當性信念的統領、號召或驅使之下，由內心向行動的發展方向又可判明為四種不同的行動類型：（1）情感類型行動（情感的正當性）；（2）價值合理性類型行動（包括價值合理性和宗教合理性正當性）；（3）傳統類型行動（習慣的正當性）；（4）目的合理性類型行動（法律的正當性）。
　　對行動者行動類型的分析，成為韋伯社會秩序的基礎，他對社會體系的看法，包括對科層制的理解，大抵由此生發開來。通過下文的分析我們將可以看到，韋伯根據不同的行動類型，把科層制作了進一步的甄別，他盡管常常在對政治問題的評價中表現出實證主義的傾向，但還是對不同的科層制作了價值判斷，似乎這是有違他價值中立的分析態度的初衷的。在韋伯看來，科層制或許僅僅是指現代社會的科層制，對于其它社會而言，典型的科層制是不存在的，或者至少是殘缺不全的。
　　二、以命令—服從類型作為科層論的解析機理在韋伯那里，命令—服從類型往往意味著就是統治類型，它又是與行動類型緊緊相扣的。他認為，不同的行動類型構成了不同統治類型的基礎，并發展出三種相互獨立的統治形式，它們是基于傳統背景之上的合法化統治、依靠個人魅力而建立的合法化統治和借助法律的正當性建立的合法化統治，它們分別被韋伯概括為傳統型統治、“卡里斯馬”型統治和法理型統治。這三種統治形式又可被指稱為三種命令—服從類型。
　　在第一種命令—服從類型中，個人出于由來已久的忠誠而服從一個領袖。人們認為領袖擁有權力，是因為領袖本人及其祖輩從來就處于統治者的地位，統治者因據有傳統所承認的統治地位而具有他人服從的權威。在這一類型中，家長制和世襲制是其突出的代表。依靠超凡魅力的命令—服從類型是三種形式中最不穩定和最易發生變化的。它的服從者對統治者懷有敬畏和完全忠誠的情感，相信領袖具有超凡的稟性、非常的氣質或者是魔幻般的才能，認為他因為擁有啟迪和喻示的天賦而能夠給服從者指明行動的方向，甚至能夠創造奇跡。在法理型命令—服從類型中，由成文法律規定了統治者的地位，在這種情況下，個人對統治者的服從不是基于血統論、世襲制或情感依戀，而是根據人們所認可的法律對現實等級制表示承認。服從不是對個人的個性化服從，而是主要體現于對由法律規定的某個職位的服從。從而，在此處命令—服從類型業已被物化，在所有的政治關系中，拒絕傳統抑或“祛除巫魅”成為既定的社會法則，政治結構體系已被完全地非人格化了。
　　韋伯顯然比較傾心于后一種命令—服從類型。他認為，在三種不同類型的命令—服從類型中可能都曾產生過行政生活中的官僚主義化或者說是科層化的行為，在傳統型和個人魅力型這些前現代的統治形式中，科層化曾經在一些個案中明顯地表現出來。例如，中世紀哥特式建筑當然是有著結構應力的考慮的（它需要成立科層化的機構具體處理這些問題）；古代地中海和近東地區以及中國和印度的簿記的合理化形式也是類似的事實。即使從國家政治看，許多前現代的社會形態已經通過發達而龐大的官僚主義機構組織自身，如新帝國時期的埃及、秦代以來的中國等等。但是，所有前現代的官僚主義都可以看成是非理性的統治形式，因而它們不是真正程序化的典型的科層制行政管理。比如古代的中國，通過科舉取士的辦法實現了知識分子向官僚體制的流動，官員升降擢免也反映出官僚體制的內部流動，然而對官員的評價卻主要基于倫理相對主義的標準，以及對皇帝的忠誠程度。在這里，諳熟儒家典籍并具有人文教養是最為重要的，官員幾乎完全避免了對自身職位與職權的技術化與科學支持，并極端缺乏行政管理專業知識。由于用倫理主義的相對標準衡量官員的行為，依據一般是模糊的，官員在體制中的地位取決于上司個人的態度，從而大大發展了人身依附關系。“這是中國這種行政機構特有的反官僚制和傾向世襲制的原因，反之又說明了這一行政機構的粗泛和技術上的落后。”
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　　比較而言，韋伯贊賞的是各種現代官僚主義制度，這種官僚主義制度由于其明確的技術化、理性化和非人格化而表現出它的合理性。所以，他認為，現代官僚主義體制是當代世界的特征。他還進一步分析了現代科層制度所共有的而且是相互關聯的幾個要素。第一，現代科層制表現為一整套持續一致的程序化的命令—服從關系。各級官員由于受到非政治化的管理（對他們最主要的肯定評價是技術性要求），下級必須依靠其上級的首創精神和解決問題的能力。科層體制是法律化的等級制度，任何官員的行動方向是由處在更高一級的官員決定的。
　　第二，上述從屬關系一般是由嚴格的職務或任務等級序列先在地安排的。在這里，權力矩陣并不反映在權力的個性特點方面，而是基于職務本身的組織構造。在科層體制內部，每一個個體單元被分割成各自獨立的部分，并且要求完全排除個人的情感糾葛。
　　對權力義務體系的規定細致而明晰，使得每個個人都能夠照章辦事而不致越出權力義務體系范圍。在此種情況下，不允許科層個人隨意擴大其行動的閾值并表現出所謂的“能動性”。這就是說，個人在科層體制中已經被物化與原子化了，官僚制度就象一部運轉良好的行政機器，它要求其成員只是做好自己份內的事，即使在一些情況下過分的程序化可能導致效率的低下也在所不惜。
　　第三，現代科層的非人格傾向。由于權力來源不是出自血統的或世襲的因素，而是源于建立在實踐理性基礎上的形式法學理論和形式法律規定的制度，科層運作的主要指標是可操作性與效率，實證主義有時甚至是功利主義就大大占了上風，個人的性格和意志在這里難以有所作為，人身依附關系因為科層內部流動的物化標準與程序化而弱化乃至消失了。個人和國家財產的實際分離以及個人權力資源與管理手段的分離導致個性化權威的虛化。所有這些都表明，現代官僚制比之前現代官僚制度要有效得多，并且不那么容易遭受來自內部和外部的沖擊。官員的體制內流動，現在不是由他的上司的個人好惡決定的，而是取決于制度所規定的行動的程序化、客觀化、他的年資、工作經驗、責任心和敬業精神等等更加可以在形式上加以量化。用純粹理性主義的觀點看，個人的服從對象不再是擁有特定職務的個人，而是個人擁有的特定職務，換句話說，他為客觀的非個人的組織和組織目標服務。
　　第四，現代科層的技術化傾向。現代科層擁有極為完美的技術化程序和手段，這也正是它之所以優越于前現代科層體制的突出優勢。在技術化取向的支配下，現代科層不僅愈益倚重各類專家，而且在管理的方法和途徑上也越來越科學化、合理化，組織行為的科學化業已成為各類科層的共識。這是因為，非此不足以回應現代社會的無論是來自程序或是系統外部的種種挑戰。于是，個人的或者說是“卡里斯馬”式的行動效應在此無能為力，現在受到專家指導的科層的行動方式更加一絲不茍，科層的日常工作大部分與信息、各種知識、對信息的收集整理歸納、多個可行的決策方案的提出以及對這些方案的進一步的徹底的論證等等相關。不僅組織行為技術化了，而且組織目標及這些目標的確立過程也技術化合理化了。
　　三、以工具—目的論作為科層論的實證指歸為了進一步深入論述官僚主義體制的合理性，同時又注意避免對不同合理性的價值判斷，韋伯試圖從事物因果關系上判明合理性的類別，從而表明他完全是在實證主義的層面上貫徹他對體現不同合理性的科層體制的個人傾向。據此，他在邏輯上劃分出兩種合理性，即形式合理性和實質合理性。
　　所謂形式合理性，是指在統治關系中，行動方式傾向于在其手段和程序等方面盡可能地被加以量化，從而使得行動本身以及對行動結束后目的實現程序的預測成為可以被計算的任務。這是一種純粹客觀的合理性。實質合理性則完全基于價值判斷的基礎，它對行動的目的和后果作出價值評價，這些評價如是否合乎宗教信仰或宗教教義，是否符合習慣，是否表現出某種社會美德或善行等。實質合理性只是關乎倫理主義或道德理想的一種合理性，它僅僅對行動實現價值判斷，極力強調行動的社會關注，忽視行動效率，這是一種主觀合理性。而形式合理性則與之相反，它不僅把行動過程看成是可計算的，而且把目的本身也看成是可計算的。韋伯認為，目的其實就是意味著社會秩序的理性化，或者說就是使它表現出最大程序的可計算性。因此，形式合理性可以表述為工具—目的主義，實質合理性則體現出倫理道德理想主義。
　　韋伯指出，實質合理性是前資本主義社會秩序的本質特征，在現代社會，這種合理性已經基本失去了它存在的社會氛圍。現代社會日趨繁復的生產與生活，必然要求把行動的效率提到一個十分重要的位置，社會管理必然愈益科層化。在經濟生活中，受到資本主義市場經濟法則的支配，公司不得不連續地、精確地并盡可能以更大的成本效益和更快的速度處理它的業務；在現代民族國家問題上，現代國家統治越來越依靠科層化的管理方式，使它的軍事、司法和行政管理人員日益脫離行政管理組織的物質手段，領取工資和薪金的國家行政人員徹底擺脫了過去曾經被先賦的任職條件，他們已經被廣泛地普遍地雇員化了；在公共生活領域中，報刊等社會輿論不僅在內部形成了分工明確運作有序的機制，而且在外部也愈加和科層化的國家相互信賴，并受著受過專業訓練的各類活動家或黨派官員的指導，同時，社會公共空間也日益官僚主義化；在政黨政治中，科層化的政黨想方設法從技術上強化其操縱人民大眾的漠不關心和“同意”能力，并精細地事先計算自己行動的過程與所能達到的結果。
　　在韋伯看來，現代生活的徹底科層化意味著工具—目的論已完全控制了一般社會心理。資本主義合理化過程在消滅和取代其他形式生活的同時，本身也傾向于變成一種目的。這種工具—目的論與現代社會的效率相呼應，它或許是社會進步的表現，也是社會發展進程中壓倒性的世界潮流。日常生活的一切領域都傾向于變得取決于紀律嚴明的等級制度、合理的專業化、個人本身及其活動的條理化工具化。科層主義的統治是當今世界的共同命運，這一過程基本上是不可逆轉的。
　　四、以人文回護作為科層論的社會關懷盡管官僚主義在現代社會是不可避免的，但在韋伯看來，現代官僚主義仍然存在著指向人類本身的許多限制。他指出，現代社會包括現代科層制度是新教改革運動的結果。從16世紀開始，新教就用其自身的紀律逐漸切入信徒的個人生活和社會生活。在這里，為世俗生產和生活而辛苦勞作不是為了世俗的享受，或是刻意追求某種行動的條理化，而是教徒們普遍感到自己有義務履行為了上帝的榮譽而盡的責任。這種天職驅使他們深深投入日常生活，個人必須通過那些平常的有時近乎瑣細的行動方能檢驗自身，并獲取自我救贖。新教運動通過求助于作為一種得到認可的天職的勞動來具體驗證這些天職的內容。按照新教徒的理解，“無休止的、不間斷的和有組織的勞動本身變成了世俗生活的首要目的、來世得到超度的禁欲主義手段、復活和虔信最可靠的標志。”〔2〕這種以倫理和宗教信仰為世俗生活的精神取向的合理化運動，無疑體現了一種實質合理性。
　　但是具有諷刺意味的是，新教通過成功宣揚這些主張，對現代官僚主義的出現作出了意義深遠的貢獻。新教運動對當代社會的影響恰恰在這一運動的實質合理性消解之后才表現出它的實證價值。在現代社會，通過禁欲尋找天國的強烈愿望逐漸迷失了，代之以反映了形式合理性的功利主義、技術主義和實證主義。對于倫理價值的熱情，讓位于缺乏人性的冷冰冰的整理、歸納、演繹、推理、計算和論證之中。為了追求效率，人們日益把價值、信仰、理想棄之不顧，而幾乎在社會領域的各個層面都努力用被認為能夠最大限度地提高效率的機制——現代科層制組織起來。也就是說，全部現代生活被官僚制化了。形式合理性與實質合理性之間出現了一道無法逾越的鴻溝，并且前者仍在不斷蠶食著實質合理性的地盤。作為社會主體的個人，在龐大而且全能的科層機器面前完全無能為力，他們已被徹底地物化了。韋伯認為，形式合理性與實質合理性之間的歷史的和現實的悖論，反映了官僚主義化過程中的不平衡既是現代文明的獨特成就的主要根源，又是現代文明的局限性的主要根源。
　　如何才能走出現代文明形式合理性與實質合理性二律背反的峽口？韋伯大抵希望通過對科層主義的人文回護擺脫這一社會困境。在他看來，科層制的發展路向無疑是應該向其中加入社會關注的因素，經過民族國家和有作為的政治與社會活動家等現實因子打通形式合理性與實質合理性之間的關隘。他既不想否定現代官僚制的成就，也企望能夠克服其業已被當代社會人們所普遍意識到的積弊。
　　第一，由于官僚主義是最難破壞的社會結構之一，同時由于作為一種技術主義的必要性，對官僚主義決不能采取決裂的態度。試圖用擴大公共領域的辦法解決現代科層制，表面上似乎在倡導一種民族要求，但其結果必定是大大降低效率、法律秩序和物質發展水平這些現代文明成果。鑒于科層統治“鐵的必要性”，韋伯建議通過發展民族國家的權力來克服現代科層制度中存在的非理性。既然科層制的主要弊端恰恰在于它的形式合理性與非人性，從而提高民族國家的權力可以強化社會對作為人格化政治表征的民族國家的心理體認。對技術主義挑戰的回應首先是提高國家在世界上的實力地位，通過經濟發展、軍事強化、政治建設等等歷史的和現實的人類化的活動抒發人們深層意識和感情上的共同體情結。經過國家政治領導人用行政手段塑造共同體新的話語體系、風俗習慣以及政治記憶，借助于民族榮譽以恢復已經失落的價值合理性傳統，或許可以重新建立對倫理相對主義和道德理想主義的信心，用國家價值目標整合社會公眾。在國際關系上，民族國家的固化必然帶來政治共同體的獨立性和個性化。
　　第二，走出現代科層制困境的第二個出口是鑄造政治與社會領導人的獨立的政治人格。韋伯認為，官僚主義使得幾乎每一個行政領袖都淹沒在技術絕對主義的情景之中，這種工具主義的正當性甚至已經成為集體無意識而得到人們的遵崇，它是一種社會不自覺的潛在魔力。在當代，培育具有個性的、意志堅定目標明確、對自身行動充滿信心并且具有高度責任感的領導人已成為十分迫切的任務。這樣的領導人將是打破普遍主義的重要因素。這種領導人至少應具備下述條件：1.他必須對從事的事業保持充沛的熱情，因為只有熱情才是堅定信仰的主要心理前提。唯有如此，信仰及由信仰感召的行動才可獲取它執著的始終如一的力量源泉。2.他還應該對從事的事業懷有持續的信仰。沒有信仰的熱情自然是十分淺薄的、缺乏獨創性的。在信仰的召喚下，他的行動必然目標明確、意志堅決和負有深重的責任感及獻身精神。3.他的行動必須體現出在信仰與客觀現實之間的某種均衡感。他不會因為現實限制而修正信仰，也不會由于信仰而無視現實；他不是鄙薄客觀的超人，也不是隨波逐流的庸人。當然，在個人意圖的實現歷程中，信仰應該始終處于統領與涵帶的地位。

標簽：科層制趨勢發展